Jangan Hanya Salahkan Dadan Hindayana
Bayangkan suatu pagi Presiden memanggil seorang profesor yang sepanjang hidupnya lebih akrab dengan laboratorium, jurnal ilmiah, dan ruang kuliah daripada rapat-rapat politik. Ia bukan ketua partai.
Ia tidak memiliki jaringan kader hingga tingkat desa. Ia juga bukan operator yang terbiasa mengelola tarik-menarik kepentingan antara politisi, birokrat, dan pengusaha.
Lalu kepadanya diserahkan sebuah program bernilai ratusan triliun rupiah yang menjangkau seluruh Indonesia.
Nama profesor itu adalah Dadan Hindayana.
Banyak orang melihat jabatan Kepala Badan Gizi Nasional sebagai posisi bergengsi. Namun dari sudut pandang lain, kursi itu lebih menyerupai kandang singa. Sejak hari pertama menjabat, berbagai kepentingan datang silih berganti.
Ada yang membawa proposal, ada yang membawa rekomendasi, dan ada pula yang datang dengan nama besar yang sulit diabaikan. Dalam politik Indonesia, sering kali yang paling menentukan bukan isi proposal, melainkan siapa yang berdiri di belakang proposal tersebut.
Pada saat yang sama, Program Makan Bergizi Gratis menjadi simbol pemerintahan baru. Keberhasilannya akan diklaim sebagai keberhasilan Presiden, sementara kegagalannya akan menjadi beban politik yang mahal. Akibatnya, tekanan datang dari berbagai arah.
Dari atas ada tuntutan agar program segera berjalan dan menunjukkan hasil. Dari bawah muncul berbagai kelompok yang berharap memperoleh akses terhadap proyek bernilai ratusan triliun rupiah itu.
Namun persoalan sesungguhnya tidak dimulai dari Dadan. Persoalan itu sudah ada sejak desain program dirumuskan.
Sejak awal, Program Makan Bergizi Gratis dibangun dalam skala yang sangat besar dan sangat terpusat. Untuk masuk ke dalam rantai pasoknya dibutuhkan modal besar, kemampuan administrasi yang rumit, jaringan distribusi yang luas, serta kapasitas logistik yang tidak dimiliki kebanyakan pelaku usaha kecil.
Akibatnya, kompetisi tidak pernah dimulai dari garis yang sama.
Warung kecil di desa sulit ikut terlibat. Koperasi rakyat harus berjuang memenuhi berbagai persyaratan administratif. Kelompok usaha lokal sering kali hanya menjadi pemasok lapis bawah. Sebaliknya, perusahaan besar dan vendor yang telah memiliki modal, pengalaman, serta akses politik berada pada posisi yang jauh lebih menguntungkan sejak awal.
Dengan kata lain, rakyat kecil yang selalu disebut dalam pidato sering kali hanya menjadi penonton. Mereka menyaksikan pertandingan yang sejak awal lebih mudah dimenangkan oleh pemain-pemain besar.
Dalam perspektif ekonomi politik, kondisi semacam ini bukan sesuatu yang mengejutkan.
Ilmuwan politik Theodore Lowi menjelaskan bahwa setiap kebijakan yang mengelola sumber daya besar akan melahirkan kelompok-kelompok kepentingan yang hidup dari kebijakan tersebut. Semakin besar anggaran yang disediakan negara, semakin besar pula insentif untuk berebut akses terhadapnya.
Program Makan Bergizi Gratis merupakan contoh yang jelas. Ketika negara membuka keran anggaran ratusan triliun rupiah, vendor bermunculan, perusahaan besar menawarkan kerja sama, dan berbagai kelompok mulai memastikan diri tidak tertinggal dalam pembagian peluang ekonomi yang tersedia.
Fenomena itu menjelaskan mengapa proyek-proyek besar pemerintah hampir selalu dikelilingi begitu banyak kepentingan. Anggaran negara tidak pernah hanya menarik perhatian birokrat yang bertugas menjalankannya. Ia juga menarik perhatian pengusaha, politisi, broker proyek, dan berbagai kelompok yang melihat peluang ekonomi di dalamnya.
Guru besar politik Jeffrey Winters menyebut fenomena tersebut sebagai bagian dari cara kerja oligarki. Menurut Winters, kekuasaan tidak hanya berada di lembaga formal negara, tetapi juga berada dalam jaringan pemilik sumber daya yang mampu memengaruhi keputusan politik dan birokrasi. Dalam sistem seperti itu, proyek negara sering kali menjadi titik temu antara kepentingan ekonomi dan kepentingan politik.
Karena itu, ketika sebuah proyek bernilai ratusan triliun rupiah dijalankan, sesungguhnya kita tidak hanya berbicara tentang kebijakan gizi. Kita juga berbicara tentang jaringan kepentingan yang mengelilinginya.
Tentu saja, apabila terbukti melanggar hukum, Dadan harus mempertanggungjawabkan tindakannya. Tidak ada alasan untuk membenarkan penyalahgunaan jabatan.
Namun memahami konteks berbeda dengan membenarkan tindakan. Sebab jika diskusi hanya berhenti pada pertanyaan apakah Dadan bersalah atau tidak, maka kita berisiko mengabaikan pertanyaan yang jauh lebih penting.
Mengapa program sebesar ini sejak awal lebih mudah diakses pemain besar? Mengapa rakyat kecil kesulitan menjadi bagian dari rantai nilainya? Dan adilkah seluruh beban kesalahan diletakkan di pundak seorang kepala badan?
Proyek ratusan triliun rupiah tidak bergerak karena satu orang. Program sebesar itu melibatkan birokrasi, vendor, kontraktor, politisi, dan berbagai aktor yang saling terhubung. Uang tidak bergerak sendirian. Kontrak tidak lahir dari ruang kosong. Keputusan tidak muncul tanpa tekanan, negosiasi, dan kompromi.
Ketika publik menyaksikan Dadan Hindayana berjalan menuju mobil tahanan dengan rompi merah muda, perhatian tentu tertuju pada satu orang. Namun yang tidak terlihat oleh kamera adalah panggung kekuasaan yang selama ini mengelilingi program tersebut.
Yang tidak terlihat adalah para vendor, broker, politisi, dan berbagai kelompok kepentingan yang selama ini berkumpul di sekitar proyek ketika anggaran masih mengalir.
Dadan tentu tidak berada sendirian ketika program ini mulai berjalan. Di sekelilingnya terdapat birokrasi yang besar, vendor-vendor yang berebut kontrak, politisi yang memiliki kepentingan, serta berbagai aktor yang melihat Program Makan Bergizi Gratis sebagai peluang ekonomi dan politik yang menjanjikan. Meja kekuasaan selalu ramai selama tersedia sesuatu yang dapat diperebutkan.
Ironisnya, ketika persoalan mulai terungkap dan proses hukum bergerak, keramaian itu perlahan menghilang. Mereka yang sebelumnya terlihat dekat mulai menjaga jarak. Mereka yang pernah berada di sekitar lingkaran kekuasaan memilih diam. Mereka yang dahulu menikmati manfaat dari proyek negara tiba-tiba tidak lagi terlihat dalam cerita.
Publik hanya menyaksikan satu orang berjalan menuju mobil tahanan. Gambar itu memang nyata, tetapi belum tentu menggambarkan keseluruhan kenyataan.
Sebab sangat mungkin bahwa kasus ini bukan semata-mata kisah tentang kejatuhan seorang pejabat, melainkan juga potret tentang bagaimana sebuah sistem bekerja: banyak orang berkumpul ketika keuntungan tersedia, tetapi tanggung jawab sering kali berhenti pada orang yang paling mudah dilihat.
Di sinilah analisis Vedi Hadiz dan Richard Robison menjadi relevan. Dalam berbagai studi mengenai Indonesia pasca-Reformasi, keduanya menunjukkan bahwa demokrasi memang berhasil mengubah prosedur politik, tetapi tidak otomatis membongkar struktur kekuasaan yang menopangnya.
Oligarki tidak hilang ketika rezim berganti. Ia beradaptasi, menemukan saluran baru, lalu tetap memperoleh akses terhadap sumber daya negara.
Karena itu, pergantian pejabat sering kali tidak identik dengan perubahan sistem. Orangnya berubah, tetapi mekanisme yang melahirkan persoalan justru tetap bertahan.
Mungkin karena itulah pertanyaan yang paling penting bukanlah apakah Dadan bersalah atau tidak. Pertanyaan yang lebih mendasar adalah mengapa setiap kali sebuah skandal besar terungkap, bangsa ini begitu cepat menemukan orang yang harus disalahkan, tetapi begitu lambat membongkar sistem yang membuat skandal itu menjadi mungkin.
Karena jika yang berubah hanya nama orang yang duduk di kursi terdakwa, sementara jaringan patronase, rente, dan akses istimewa terhadap proyek negara tetap bertahan, maka kisah semacam ini akan terus berulang. Tokohnya boleh berganti. Jabatannya boleh berbeda. Namun ceritanya akan tetap sama.